党的十八大报告提出要“推动能源生产和消费革命”。而之前的“十二五”规划纲要的表述是“推动能源生产和利用方式变革”。由“变革”到“革命”，体现了国家保障能源安全的新思路，具有重要战略意义，而能源生产和消费革命需要法律制度的保障。
不进行能源生产和消费革命难以为继
改革开放以来，特别是在过去的十年间，我国经济实现了年均11.5%的超高速增长，但付出的资源和环境代价很大。2011年我国的GDP占世界的10.48%，却消耗了世界20.3%的能源。现在我国每年能源消费的增量达2亿吨标煤左右，占到全球增量的70%以上。我国的工业化和城镇化远未完成，能源的刚性需求巨大，照此下去，2020年50亿吨标煤可能都打不住。
近年来，我国的生态环境未见明显好转，似有恶化趋势。2013年1月一个月内，我国东中部出现四次严重雾霾天气，最严重时范围达140万平方公里，北京在此一个月内仅有五天没有雾霾。这样下去，可持续发展显然难以为继。
国家和公民都来践行能源生产和消费革命
国家主导，政府负责，全民行动，真正在转观念、变方式、调结构、绿色低碳发展上取得突破。2020年前我国发展有两个约束条件，一是建成“小康社会”，二是建设“美丽中国”，否则即使GDP总量成为全球老大也不会有魅力。
我国已向国际社会郑重承诺，到2020年实现非化石能源占一次能源消费总量比重达到15%，碳排放强度下降40%—45%。一诺千金，必须兑现。我们应当切实改变重政策调整轻法律制度、重行政控制轻市场机制、重轰烈运动轻风气养成、重经济增长轻生态环境、重开发轻节约、重规模轻效率、重“二产”（第二产业）轻“三产”（第三产业）、重城市轻农村、重原煤生产轻煤炭清洁生产、重石油轻燃气、重陆上轻海洋、重常规气轻非常规气等倾向。
有文章称页岩气开采和致密油革命之所以会在美国和加拿大发生，是由于开放的市场、强有力的政府政策、稳定的产权制度和市场价格带来的激励机制激发了好工程师们的技能，我觉得不无道理。我们应当反思，近年来天然气特别是煤层气、页岩气等非常规天然气为什么发展缓慢？是否有体制、机制、政策和法律制度方面的问题？
我们应当从重供应侧的高速增长转到重需求侧的高效利用，实现低消耗、高效率、低排放；从注重某能源行业的结构小优化转到注重总体能源结构的大优化，实行大优化控制小优化；从侧重满足当代当前需求的资源开发到侧重顾及子孙后代的适度开发；从能源特别是石油进口的高对外依存度转变到低对外依存度，实施类似美国的“能源独立”战略，我国海上油气和非常规天然气应有更大作为以降低对外依存度；从传统的较为封闭的能源管网系统转到互联互通、公平开放的智能系统，为能流、信息流的双向流通，优化资源配置提供网络平台和设施；从能源市场结构的非竞争型转变为市场导向型，扩大开放能源市场，合理能源价格形成机制，强化对自然垄断环节的监管；从多家分治的政府管理转到建立统一权威的政策制定者和监管者，组建起统一、有权威的能源主管部门和能源监管机构，统筹规划、统一政策、统一监管。目前低层级的能源管理部门、最高层级的国家能源委形同虚设的状况应当尽早加以改变。
我们要从吃住行上反对浪费能源，比如：大力推行低能耗建筑，反对随意大拆大建浪费能源，限制政府和国有单位办公用房面积和豪华设施；力推低碳绿色出行，杜绝公车私用，对大于2.0升排量的高档车消费进行政策限制；力戒道路重复建设等等。
完善能源法制，保障能源生产和消费革命
党的十八大报告强调全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。实现能源生产和消费革命的根本是加快实现低碳能源结构、先进能源效率、改革体制机制、提升科技水平。要实现这些必须有能源法律制度的保障和创新。
能源法与环境法的有机融合是保障能源生产和消费革命的内在要求。目前现有的能源法律不但不完善而且操作性差，需要创新。在设计能源法律制度的过程中，应从大能源的角度出发，以安全、效率、环保为理念，从重开发到注重高效合理利用能源；从侧重于宣示性到注重可操作性和配套性。法律是行为规范，行为规范理应规范到行为的极限，但我国不少能源法律只规范到行为的初衷，主要靠行政法规和部门文件去落实。有的法律规定国务院和有关部门要制定若干条例和规定，但实施十几年了还有相当部分没有制定出来。
从整体上说，我国能源法律体系框架已经初步建立起来，已经有《煤炭法》、《电力法》（虽然远不适应形势）、《节约能源法》、《可再生能源法》和《石油天然气管道保护法》，其中《可再生能源法》2005年制定、2009年修订、现又在酝酿新的修改，这是我国能源立法与时俱进的典范。但是整个体系还很不完善，与能源领域的各种行为和各种关系的调整都能做到“有法可依”的要求还有相当的距离。因为，至今有关能源的一些重要法律缺失，特别是综合性、基础性法律《能源法》，2005年9月中央领导同志批示要求立即研究起草，后又明确提出要以《能源法》为龙头完善能源法律法规体系，但至今已有7年多却仍未能走出国务院、提交人大或人大常委会审议。《石油天然气法》、《原子能法》虽多次组织起草至今无实质性进展，《煤炭法》、《电力法》等历经十年修订亦未修出正果。
现行法律的一些配套法规急需建立和完善。反观一些能源法制健全的国家十分注意顺应能源革命的趋势不断制定和颁布新的能源法。美国小布什总统2005年8月颁布了新的《能源政策法2005》，奥巴马总统执政后又推行能源新政，追求能源独立和效率，于2009年颁布了新的综合性能源法《清洁能源安全法》；英国近年来先后颁布《2008能源法》和《2010能源法》，2012年11月29日英国政府又公布了最新的《能源法案》，为推动此项立法卡梅伦首相还在讲演中特别号召社会和公众予以支持。
为此，提几点建议：第一、能源领域立法应当成为今后一个阶段国家立法的重点领域。十八大之后，特别是今年三月政府换届以后，应当突出抓好《能源法》立法，同时抓紧制定和修订能源单行法，包括《电力法》、《煤炭法》的修订以及《石油天然气法》、《原子能法》或《民用核能法》的制定工作，同时要抓紧配套法规的立、改、废。第二、立法机构和高层领导应更加重视，将《能源法》以及重要单行法的起草和修订列入下一届全国人大常委会相应的重点立法项目。建议国务院将《能源法》从2011年和2012年的二类立法计划提升列入2013年一类立法计划，以尽快报全国人大常委会。必要时由高层责成全国人大相应的委员会直接抓，力争在新一届人大和政府任期内在完善能源法律制度体系方面有突破性的进展。第三、在国家开展改革顶层设计时进一步明确对整个能源领域改革的方向、目标，推进加大制度创新力度。已经公布的《能源法》送审稿在推进能源发展方式转变，加快清洁能源和非化石能源发展，特别是在推进能源生产和消费革命、推进能源领域市场化改革、促进非常规清洁能源以及分布式能源、微电网等的加速发展、促进能源管网公平无歧视开放、应对气候变化、加强能源统一管理以及法律制度的可操作性等方面还是创新不足，应当加以改进。
（作者系中国法学会能源法研究会会长、中国电力企业联合会顾问）来源中国经济新闻网-中国经济时报)
